【编者按】 破产程序是现代企业法治化退出市场的重要机制，对于优化资源配置和营商环境具有极其的重要作用。国家发改委对营商环境“办理破产”指标描述为“根据担保债权人通过重整、清算或债务执行程序收回资金的比率，反映债权人通过正式的法律程序收回其债权的能力”。破产审判作为人民法院审判工作职责之一，对承担并提升此项考核指标工作责无旁贷。为切实提高全市法院办理破产工作质量和效率，近日，市法院环资庭对《企业破产法》实施以来武汉市两级法院办理破产案件情况进行了调研。现将调研报告印发，请全市法院结合工作实际不断提升“办理破产”质效。

武汉市两级法院破产审判调研报告

（2007—2018）

自2007年《企业破产法》实施以来，武汉两级法院立足经济社会发展实际，认真贯彻执行《企业破产法》规定，充分发挥破产审判职能作用，规范市场经济秩序，优化营商环境，维护社会和谐稳定，努力构建市场化、法治化、常态化的破产审判工作体系，作出了应有的努力，东星航空、长航凤凰等破产案件的成功审理取得了良好的法律效果与社会效果。党的十八届五中全会以来，习近平总书记数次就积极稳妥处置“僵尸企业”工作作出重要指示，强调要紧紧抓住处置“僵尸企业”这个“牛鼻子”，深入推进供给侧结构性改革。武汉两级法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指引，紧紧围绕处理“僵尸企业”中启动难、实施难、人员安置难等问题，认真贯彻落实党中央关于深入推进供给侧结构性改革的重大决策部署和上级法院的工作要求，依法受理、审理了一批企业破产案件，为我市经济社会的健康发展提供了有力的司法保障。

一、2007—2018年破产案件审理的主要特点

2007年6月至2018年，全市法院审理破产案件 231件，审结 154件，其中，正常终结程序96件，申请人撤回 9件，裁定不予受理17件，裁定驳回申请 6 件。

（一）申请主体以债权人为主。受理的231件案件中，债权人申请占比 70 %，债务人申请占比 26.4 %，清算义务人申请占比 1.3 %，股东申请占比 1.3%。债权人申请破产的比例较高反映出债权人通过破产程序保护自身权利意识逐步增强。

（二）债务人以民营企业为主。受理的破产案件中，破产企业类型呈现多样化，涉及的破产企业类型包括国有企业、集体所有制企业、民营企业，其中，债务人为国有企业占比 25 %，债务人为集体所有制企业占比 1.6 %，债务人为民营企业占 73.4 %。

（三）破产企业涉及行业相对集中。进入破产程序案件中，破产企业涉及 6个行业，这些行业均表现为产能过剩或者资金杠杆相对较高，其中，最集中的3个行业分别是制造业企业75件、建筑房地产企业41件、批发与零售业32件 ，占比分别为34.4%、18.8%、14.7%  。

（四）破产企业以大中型企业居多。从破产企业的规模来看，受理的破产案件中，小微企业占比 25.5%，大中型企业占比 74.5%。

（五）破产程序呈现多样化。进入破产程序的 167案件中，破产清算案件142件，破产重整案件23 件，破产和解案件 2 件。结案方式由单一破产清算逐步向多样态转变，破产保护和挽救功能得到逐步彰显。

二、破产审判工作的积极探索

（一）依法受理破产案件，收案数量连年攀升

武汉两级法院严格按照最高法院的要求，适应形势，积极应对，摒弃了过去对破产案件采取的“消极受理”的理念，进一步明确破产申请受理审查大方向，做到“不缺位”、“不越位”，切实做到依法受理破产案件，对达到破产条件的企业，及时启动破产程序，加大清理“僵尸企业”的力度。收案数量增长显著，近三年的破产案件收案数量超过以往受理的破产案件的总数，其中2016年受理22件；2017年受理53件，同比增长141%；2018年受理60件，同比增长13.2%。

（二）加快破产案件审判组织专业化建设，破产案件审判能力迈上新台阶

为确保依法处置“僵尸企业”工作的顺利进行，武汉两级法院大力推进以破产合议庭设立为载体的破产审判专业化建设。目前，市中院明确一个审判团队，即采取“4名员额法官+2名法官助理+2名书记员”模式，专门负责审理企业破产、公司强制清算案件，并指导全市两级法院的破产审判工作。辖区15个基层法院均明确一个合议庭或一名员额法官专门审理和研究企业破产、公司强制清算案件。通过破产案件审判组织专业化建设，配齐配强专业审判力量，破产案件审理速度明显加快。2018年全市审结企业破产、公司强制清算案件21件，比2017年上升40%。

（三）积极争取地方党委政府支持，助推破产审判工作

企业破产往往会涉及到债权债务清理清偿、职工安置、税费减免、资产处置、企业信用修复、战略投资人引进、维护社会稳定等诸多方面的问题，单单依靠法院的职能无法解决上述所有问题，需要地方党委和政府相关职能部门的通力配合。实践充分证明，通过争取地方党委政府的支持，形成整体合力，才能有效推进破产程序的顺利进行。比如，东西湖区法院与当地党委政府建立了良好的沟通协调机制，成功化解了以家美天晟重整案为代表的批量房地产企业破产案件，取得了良好的法律效果和社会效果，得到了最高法院的充分肯定。近期，市法院正积极、主动地与市委、市政府相关部门进行沟通协调，争取早日建立常态化、规范化的府院联动机制。

（四）以信息化为依托，实现网络债权人会议新突破

针对现场债权人会议耗费众多人力物力财力、社会维稳压力大的实际情况，积极探索在涉及债权人、职工以及利害关系人人数众多的破产案件中依托全国企业破产重整案件信息平台，召开网络债权人会议，推动网络债权人会议向常态化迈进。2016年以来，全市法院顺利组织召开网络债权人会议共5次，既降低了各方成本，缩短了会议时间，又提高了会议出席率，同时也大大减轻了维稳工作压力。

（五）建立健全管理人选任与监督管理机制

一方面，为适应当前破产审判工作的需要，综合考虑管理人的业绩水平、破产案件数量等因素，重新编制了管理人名册，由原先的 23家增补至现在的42家。另一方面，研究出台了《武汉市中级人民法院指定企业破产案件管理人暂行办法》。该办法对管理人的选任条件、指定方式、指定程序等均作出了具体规定，进一步规范了对管理人的监督与管理。2018年3月，市法院依据该规定对一名履职能力较差的管理人作出了取消一轮摇号资格的处罚，起到了督促管理人积极履职的作用。

（六）强化破产案件的审级监督及对下工作指导

一是切实履行监督指导职责，督促各基层法院做好破产申请审查受理工作，下大力气解决了“受理难”、“受理乱”问题。2016年以来，市法院通过指令一审法院审理方式依法及时纠正基层法院不予受理破产案件合计10件。二是认真做好对下业务指导工作。制定出台了《破产案件审理工作指引》，进一步规范了破产案件的审理流程，明确了基层法院的统一受案范围和标准，为审判一线法官提供了明确的操作指引。三是深入基层调研，破解审判难题。市法院多次前往辖区15个基层法院通过实地走访、专题座谈等形式调研破产案件审理情况，搜集各种问题，逐一研究解决应对之策。

（七）高度重视破产调研工作，切实提升专业审判能力

一是重视破产审判总结工作。通过召开民商事案件片会、审判业务培训会、专题座谈会等形式研判破产审判工作中出现的疑难、复杂问题，形成审判参考，供全市法院审判实践学习参考。二是以问题为导向，完成破产审判调研课题。以市法院党组副书记、副院长张卓立为主持人，申报了2018年度省法院司法调研课题《关联企业实质合并破产制度研究》，并于2019年初顺利结项，形成了2万余字的调研报告。2017年以来，有4篇调研文章发表于《人民法院报》、《法律适用》等国家级核心期刊，实现了调研成果的转化。三是及时出台规范性文件，服务保障供给侧结构性改革。为充分发挥破产审判职能作用，依法妥善处置“僵尸企业”，保障供给侧结构性改革，市法院出台了《关于依法妥善处置“僵尸企业”为全市供给侧结构性改革提供司法保障的实施意见》，从处置原则、健全立案机制、创新审判模式、加强管理人监督管理等方面作出了规范，为全市法院妥善处置“僵尸企业”案件提供了总体思路和方向。

三、破产审判工作中存在的问题与困难

武汉法院在破产审判工作逐步推进的过程中，也面临着一些突出问题和困难。主要表现在：

（一）企业破产、公司强制清算案件绩效考核机制不尽合理

主要体现在两个方面：一是工作量的折抵标准不明确。企业破产、公司强制清算案件往往审理周期长、矛盾尖锐、利益关系复杂、涉及不稳定因素较多、涉诉关联案件多。省法院未统一规定1件企业破产、公司强制清算案件折抵普通民商事案件多少件，导致每个法院折抵标准多少不一，审判业绩无法得到公平合理的体现与评价，影响审理破产案件法官的工作积极性和成就感。二是未制定符合企业破产、公司强制清算案件特点的考核标准，未能体现企业破产、公司强制清算案件工作量大、难度高的审理实情。

（二）府院联动机制有待进一步完善

当前，破产工作府院联动机制仍处于起步阶段，在多数情况下，法院往往就个案中出现的问题与政府有关部门进行沟通协调，这种方式不仅效率低下，而且就个案协调的问题难于形成常态化的解决机制，在以后遇到同类问题时又要重新协调、重复劳动，既增加了工作量，又降低了审理效率。根本原因在于地方政府对法院审理破产案件所涉及的需政府协调事项，表现较为消极、被动，不太愿意主动参与协调解决企业破产所衍生的社会问题。

（三）缺乏破产费用专项资金

相当一部分破产企业已无资金可用，甚至是无产可破，而破产程序的启动必然会产生包括管理人报酬在内的费用。破产费用专项资金的缺失一方面导致大量濒临破产的企业因无力支付破产费用而无法进入破产程序，另一方面即使这些企业进入到破产程序，如没有足够的资金去支付破产费用往往也难以顺利推进破产程序。

（四）管理人制度有待进一步完善

管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者，管理人的能力和素质直接影响到破产审判工作的质量。但在实践中，管理人制度仍然存在一些不足。一是管理人业务素质参差不齐。有的管理人因为人员变动、知识更新迟缓等原因，无法应对新情况、新问题，在工作中消极被动，业务水平不够精炼，在处理破产工作时过分依赖法官，没有发挥管理人应有的作用，影响了破产案件的正常审理。二是管理人分级管理制度尚未建立，部分入册中介机构因缺少必要竞争，无法形成促使管理人忠实、勤勉履职的倒逼动力。

四、推进破产审判工作的对策与建议

（一）着力打造高素质专业化法官队伍

破产案件自身的特性要求破产审判人员在具备深厚的法学理论功底的同时还要具备综合的组织协调能力。一是强化破产审判专业化建设，配齐配强破产审判力量，提升破产案件审理的专业化程度。二是建立健全破产案件审判人员定期培训机制，加强破产法官综合素质培养，加快打造一支具有较高业务素养和解决社会矛盾、处理应急事务、协调各方利益等多方面工作能力的破产审判专业化队伍，确保破产审判工作正常运转，有效应对日益增加的破产案件审判任务。

（二）建立科学合理的企业破产案件绩效考核机制

一是建议省法院在全省范围内分门别类制定统一的企业破产、公司强制清算案件折抵标准，比如，一件普通企业破产案件折抵50至100件普通民商事案件，一件公司强制清算案件折抵40至60件普通民商事案件。重大疑难复杂、耗费时间过长的企业破产、公司强制清算案件折抵数在上述标准基础上据实评定工作量。二是建议省法院单独设定企业破产、公司强制清算案件考核标准，体现破产与强制清算案件的特性。

（三）构建和完善常态化、规范化破产工作府院联动机制

进一步加强与市委市政府的沟通协调，积极构建常态化、规范化破产工作府院联动机制，加强信息沟通和工作对接，充分发挥政府职能部门的积极作用，积极争取党委政府政策支持，统一协调解决破产案件涉及到的职工安置、税费减免、资产处置、企业信用修复、战略投资人引进、破产援助基金、维护社会稳定等一系列问题，有益于推进破产审判工作有序进行，加快“僵尸企业”出清，有效防范化解企业债务风险，助推经济提质增效。

（四）推动设立破产费用专项基金，保障破产审判工作顺利推进

学习和借鉴深圳、杭州、温州等地区的先进经验，通过采取积极争取财政部门支持，或者从其他破产案件管理人报酬中提取一定比例等方式，推动设立破产费用专项资金，建立破产费用保障长效机制，补充企业破产案件中的破产费用缺口，解决因债务人财产不足以支付破产费用而影响破产程序启动的问题，保证无财产可破的企业通过破产程序实现市场出清。

（五）进一步加强管理人队伍指导和管理

一要试行管理人跨区域执业。针对管理人水平参差不齐的现状，积极探索从外省、市管理人名册中选任优秀的管理人到本地执业，带动本地管理人整体水平的提高。二要探索管理人分级分类管理制度。积极探索对管理人分级分类管理，依据管理人的业绩划分管理人资质等级，针对不同类型的破产案件从不同级别、资质的管理人名册中，采用竞争与随机指定相结合的方式指定管理人。设立严格的管理人资格准入、考试考核体系，建立全省法院管理人资料库，实现对管理人名册的动态管理，实行对管理人进行个案考核和年度考核，根据业绩和水平对管理人采取增补、除名、升降级措施，倒逼提升管理人队伍素质。三要明确对管理人监督管理的职能分工，管理人名册的增补由司法鉴定部门负责，管理人在履职过程中的绩效优劣评定及监督管理，则由破产审判业务部门负责。四要建立健全管理人定期工作报告制度。管理人在履行职责过程中，应当根据案件进展情况以及法院对个案问题的具体要求定期向法院汇报工作，若发现案件存在维稳隐患或其他重大紧急事项，应及时向法院报告。五要支持和引导成立管理人协会，加强对管理人的管理和约束，确保管理人队伍规范有序发展。

（市法院环资庭曹文兵执笔）