【编者按】 要为武汉市营商环境提供更优质的司法服务和有力的司法保障，必须向全国先进地区法院学习。根据国家发改委的报告，北京、上海和深圳等地区，为营商环境提供司法保障方面走在全国前列。受秦院长委派，党组成员、副院长李进同志带领专班成员赴上海铁路运输法院和上海市第一中级人民法院学习考察，为全面理解三项指标的内涵，找准全市法院优化营商环境工作着力点打下了坚实基础。现将调研报告印发，供全市法院学习。

赴上海法院学习考察优化营商环境工作

的调研报告

根据武汉市委、市政府优化营商环境责任分工安排，市法院牵头负责办理破产、执行合同和保护少数投资者三项指标的落实和考核工作。为深入了解三项指标的内涵，全面学习先进地区成功经验，充分发挥司法在优化营商环境中的职能作用，考察组一行9人，于3月24日至27日赴上海铁路运输法院和上海市第一中级人民法院（以下简称“铁路法院”和“一中院”）学习考察。[1]

25日和26日上午，考察组分别到两家法院调研座谈和实地考察，了解铁路法院办理破产案件和一中院优化营商环境方面的经验做法。下午，李进副院长主持讨论会，研究三项指标的分解方案和武汉法院相关工作的完善途径。回来以后，各责任部门围绕三个指标，结合工作实际，及时提出一些举措和思路。现将相关情况汇报如下：

一、三项指标基本情况及考核内容

（一）办理破产

1.基本情况

根据世界银行发布的2018年度营商环境报告，我国办理破产指标排名为61位。虽然和前两个年度总得分和各项二级指标得分均无变化，但是名次分别下降8位和下降5位，也低于我国营商环境综合排名46位的成绩。

世界银行办理破产指标下设两项二级指标，分别是回收率和破产框架力度指数，各占50%的权重。中国的得分分别是36.9美分\美元和11.5分，得分不高的主要原因是，《企业破产法》的规定不够明确具体、法律对债权人知情权保障不足，债权人无权决定管理人的产生，且对后者约束力较小。

2.考核内容

世界银行最新评价机制中，回收率是关于破产程序的时间、成本、结果及贷款利率的函数，按担保债权人收回的债务占债务额的百分比来记录。[2]破产框架力度指数是对一个经济体现有破产法律框架的充分性和完整性进行评估，取值范围为0-16分，数值越高，表示破产框架力度越好。两项指标得分并非是统计中国法院办理破产案件的实际情况得出的，而是按照世行假设案例中的条件，答卷人结合中国法律规定和破产案件处理经验对设问作答后得出的。[3]

发改委在指标说明中，对回收率的界定采用了传统的观点，即“根据担保债权人通过重整、清算或债务执行程序收回资金的比率，反映债权人通过正式的法律程序收回其债权的能力”，更加强调对破产案件处理结果的考核；对破产框架强度指数的界定与世界银行比较一致，即“根据对企业破产过程中包括程序启动、债务人财产管理、重整和债权人参与情况等方面的综合评价，反映企业破产法对企业再生和企业清单的保障能力”。

考察组认为，对于法院而言，目前提升这一指标的首要任务是推动构建破产案件的府院协作平台，完善破产案件的受理和处理机制；其次是加强破产案件审理工作，多办案办好案、出精品出影响。

（二）执行合同

1.基本情况

根据世界银行发布的2018年度营商环境报告，中国执行合同指标项排名第6位，与往年没有变化，是影响排名的十大指标中排名最为靠前、表现最为优异的一项。其中，二级指标之一司法程序质量指数位列世界第二。

执行合同指标是衡量司法程序解决商业纠纷的时间消耗与经济成本，以及对司法程序的质量评估。执行合同指标涉及大量的民商事程序性法律法规，相对其他指标，具有稳定性和同一性的趋势与特征。

2.考核内容

2018年，执行合同考核的内容有：（1）时间（天数）指标衡量解决争端所需时间，即从原告提起诉讼到实际付款期间的时间，包括采取行动的天数和等待时间，包括提交和服务案件的时间、审判和获得判决的时间、执行判决的时间。（2）成本（占索赔额百分比）指标衡量司法程序解决争端所需的金钱成本，具体包括律师费用、庭审费用、执行费用。（3）司法程序质量指数衡量每个经济体是否在其司法体系的四个领域中采取了一系列的良好实践，由法院结构和诉讼程序、案件管理、替代性争议解决方案和法院自动化4个指标（可最终分解为18项具体标准）组成。

发改委的考评机制基本套用世界银行的评价办法。其中，解决商业纠纷的时间考核内容包括提交和送达案件的时间、案件审理和获取判决的实践以及执行判决的时间；解决商业纠纷的成本考核内容包括平均律师费、庭审费用和执行费用的综合成本；司法程序质量指数考核内容包括根据对法院案件管理、法院自动化、替代性纠纷解决的综合评价，反映合同执行过程中的司法程序质量。

考察组认为，对于法院而言，目前保持和提升这一指标的途径主要，一是通过优化商事合同纠纷的立案、送达、审理和执行环节，压缩商事纠纷解决时间；二是通过依法减免诉讼执行费用和合理分配诉讼费用，降低商事纠纷诉讼成本；三是通过加强审判管理，提升法院信息化建设和应用水平，依法支持和推动调解、仲裁等纠纷解决替代措施，提升商事案件司法程序质量指数。

（三）保护少数投资者

1.基本情况

根据世界银行发布的2018年度营商环境报告，我国此项指标从上年度的第119名提升至64名，是进步最快的指标之一。这一指标得分仍不高的主要原因是，我国公司法和证券法等法律比较陈旧，以及被调查者不了解法律规定而误答误判相关题目等。

保护少数投资者，又称保护中小股东或保护中小投资者，目的是完善各国公司法等法律制度，防止控制公司的人通过管理层特权、过度补偿、转移定价、滥用公司机会和金融交易等途径来转移财富（世界银行统称“自我交易”），甚至直接盗窃公司资产，而不与其他投资者分享。

2.考核内容

根据世界银行的评价机制，保护中小投资者指标拥有纠纷调解指数与股东治理指数两个二级指标。纠纷调解指数衡量利益冲突的调控能力，包括披露程度指数、董事责任程度指数、股东诉讼便利度指数三个三级指标，以三者的平均值作为评估结果。股东治理指数衡量股东在公司治理中的权利大小，包括股东权利指数、所有和管理控制指数、公司透明度指数三个三级指标，评估结果同样取三者平均值。

发改委的考评机制删去纠纷调解指数与股东治理指数两个二级指标，将保护少数投资者指标直接分解为披露程度指数等六个二级指标。这六个指标中，与法院工作有关的只有“股东诉讼便利指数”一个指标。该指数根据股东对获得公司内部文件、庭审期间的质询和举证规则、诉讼费用的综合评价，反映股东质疑交易的权利大小。评分采取0－10分梯状赋值的方式，分值越高说明诉讼越便利。[4]其他五个指标考核现行法律对中小股东的保护情况，法院的作为空间很小。

考察组认为，对于法院而言，目前提升这一指标的途径是，为少数投资者提供诉讼便利、充分保障少数投资者知情权，落实庭审交叉询问规则，注意诉讼费和律师费承担分配，向立法和行政机关提出司法建议，完善相关法律法规。

二、上海法院的工作情况及经验做法

（一）办理破产案件方面

1.工作情况

2017年5月1日，铁路法院成立破产审判庭，集中管辖闵行、徐汇、黄浦、杨浦四区破产案件（执转破案件各个法院自己消化）。2018年11月1日，该法庭开始集中管辖本市地方国有企业作为债务人的破产案件。

截至2019年3月20日，铁路法院共受理破产申请审查案件74件，裁定受理49件（其中，受理国企破产案件5件），准许撤回破产申请14件，不予受理11件。受理的破产案件中，已审结13件。集中管辖后，年平均收案量相比集中管辖前三年的四区法院年平均收案量（前三年总量共30件），增长了140%。

2.经验做法

一是切实转变对破产审判的认识观念，落实破产案件立案登记制，加强对管理人的考评管理，凝聚合力推进破产审判质效。二是专门设置破产审判庭，打造专业化审判队伍，探索专业化审判机制。三是在全国率先建立破产案件信息大数据平台，依托网络债权人会议扩大债权人参与比例，利用网拍机制处理涉案财产扩大债权分配比例。四是借用上海高院联合市政府层面构建的府院协作平台，依法运用破产法律制度和相关配套制度，发挥政府各相关部门和人民法院的职能作用，积极防范化解重大风险。

（二）执行合同方面

1.工作情况

一中院民四庭集中审理辖区内标的额1亿以上的商事案件（金融案件由上海金融法院管辖），去年共收案2422件商事案件， 21名法官结案2211件。

立案庭承担文书送达和繁简分流工作，帮助业务庭分担大量非审判业务。审管办加大监管力度，增强监管能力，丰富监管手段，努力压缩审判节点，缩短办案时间，提升司法效率。此外，法院所在地的区司法局常年派驻四名调解员，对于提升办案效率发挥了很大作用。

2.经验做法

一是坚持多元解纷调解优先，打造“2+1+X”多元解纷机制。二是坚持繁简分流工作，提升审判效率。三是构建案件全流程软件平台，加强审判监督管理。四是精简专业法官会议规模，切实发挥会诊把关作用。五是统一类案处理思路，稳定裁判结果。六是深度应用信息化成果，探索力破解执行难长效机制。

（三）保护少数投资者方面

1.工作情况

据一中院分管院领导介绍，金融法院成立以后，他们金融审判工作减少了很多，因此在这方面的专门探索不多。但是，他们认为保护少数投资者的内涵集中在三个方面。

一是要有防止大股东利用控制权欺负中小股东的制度设计。这方面司法的权能空间很小，只能通过司法建议等方式建议立法和行政机关修改相关法律法规。二是提升中小股东提起诉讼的便利程度，在相关案件受理时间早晚和顺序先后方面做文章。三是庭审时要注意对少数投资者举证责任分配等问题。法院依申请或依职权调取公司内部文件，保障少数投资者对大股东的质询权，注意诉讼费用和律师费用分担。

2.经验做法

目前，一中院在保护少数投资者方面尚无经验做法，审判中主要根据上海高院发布的《关于贯彻<上海市着力优化营商环境 加快构建开放型经济新体制行动方案>的实施方案》和《进一步推进法治化营商环境建设实施方案》两个规范性文件操作。

三、考察组对下步工作的建议

（一）明确责任、建章立制

1.提高思想认识，加强组织领导

考察组了解到，北京、上海和深圳等发达地区的法院，已经走在为营商环境提供司法保障的前列。武汉法院应提高三项指标对优化武汉营商环境重要性的认识，尽快成立专项行动领导小组，并下设办公室作为执行和沟通联络机构，落实中央、省市委优化营商环境的决策部署。

2.明确内外责任，及时汇报市委

落实优化营商环境这三个指标，有些内容是法院的本职工作，但需要党委的领导和支持，也需要政府部门的协调和配合。有些内容不属于法院的职责范围，应尽快明确责任机构或部门，妥善推进三个指标的落地。因此，我们应该尽快向市委报告此项工作进展，明确内外职责分工。对于属于法院的本职工作，主动加压提出任务目标和考核标准；对于需要市委市政府支持的内容，提出具体请求和协作部门；对于不属于法院的工作，概括确定责任分工，建议市委市政府另行指定更加合适的牵头和责任单位。

3.制定实施方案，细化任务分工

办公室已经制定《关于发挥审判职能保障武汉营商环境的推进方案》（含各部门责任分解清单，详见附件1），分解法院职责，压实细化责任，推动任务落地。

（二）对标对表、推进工作

1.办理破产方面

一是推动建立府院破产工作协作机制。推动出台《武汉市破产工作府院联动机制》，建立府院沟通联动平台，加强企业破产风险隐患预警、信息共享与反馈等方面的协作，促进解决破产企业瑕疵财产处置、重整企业续贷与信用修复等难点问题。

二是健全破产案件的受理和审判机制。改进对破产案件的观念认识，落实破产案件立案登记制，深入推进“执转破”工作，协调解决执行多和破产少两个问题；根据省法院破产审判工作座谈会精神，探索集中管辖和级别管辖相结合的案件受理模式，统筹专业审理和风险化解两个关系；制定破产案件繁简分流标准，构建分类处置机制，实行简案快审繁案精审，破除办案效率和案件质量之间的矛盾。

三是加强破产审判专业化建设。本次业务庭职能和人员调整，为市法院破产审判专业化提供了契机。但是，目前基层法院破产审判力量还比较弱，应该尽快设立破产专班并加大培训力度，探索破产审判绩效考评标准，推进破产审判信息化建设和应用工作。

四是完善管理人履职管理和保障制度。加强对管理人的分级管理和动态考评，推动成立破产管理人协会或联席会，强化管理人履职能力。尽快出台《企业破产援助专项资金管理和使用办法》，明确破产专项经费来源渠道和分配方案，强化管理人履职保障。

2.执行合同方面

一是加强立、审、执、破全流程管理。强化对诉讼全流程的精细化管理和审限监管，优化送达、庭前准备、庭审和执行等环节，压缩立案审查、诉调对接和委托鉴定办理时间。

二是完善对商事合同纠纷的分类管理。将商事合同纠纷在审判管理系统中予以标注，明确合同主体、具体案由、争讼标的等案件要素，方便对商事合同纠纷监测、分析与考核。

三是推进多元化解决纠纷机制升级完善。进一步整合资源，推动诉调对接平台与银行、证券、期货、商事调解组织等相关平台的对接，提升多元化纠纷解决的专业化水平。

四是加强司法信息化创新实践。加快诉讼服务中心建设，大力推进跨区域和无纸化立案、归档工作，完善随机自动分案机制，提升法院的自动化水平。

3.保护少数投资者方面

一是依法提升少数投资者诉讼便利。注意对中小股东对大股东或公司诉讼案件的识别和标注，坚持快速受理和优先办理原则，建立专门绿色通道，提升少数投资者提起和参加诉讼的便利程度。

二是依法保障少数投资者诉讼权利。庭前会议时，对于少数投资者不能获取的公司内部文件等证据，承办法官要按照法律规定依申请或依职权调取。庭审过程中，合议庭要更加注意对少数投资者举证责任分配和质询权利保障。

三是依法降低少数投资者诉讼成本。通过引导少数投资者寻求行政机关法律援助，及时为符合诉讼费减免条件的案件办理相关手续，在裁判结果中依法写明诉讼费用和律师费用的分配情况等方式，依法降低少数投资者的诉讼成本。

（三）争取支持，延伸职能

1.推进调查研究，提供决策参考

围绕办理破产和执行合同考核要求，对全市法院的相关工作展开专题调研，[5]并形成高质量调研报告或白皮书，深刻研究两项指标的理论渊源，摸清全市法院工作在这两项工作的实际水平、考核得分和改进措施，为党组决策部署提供参考。

2.围绕目标对象，加强沟通联络

世界银行考核营商环境时，有些指标需要访谈者根据自己的理解回答，从而决定其所在城市的营商环境排名。因此，武汉法院应该通过观摩庭审、走访座谈和法院开放日等方式，与中小企业从业者、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所和报关公司等被访谈者对象加强联络沟通，让他们了解法院的审判工作和司法营商举措。[6]

3.遴选精品案例，加大推广宣传

    在全市法院范围内遴选集资诈骗、破产案件和商事合同纠纷等营商环境的典型案例，定期向社会

公开与案件处置时间、结案率等司法绩效表现相关的数据，通过报纸电视、微博微信、新闻发布会和

白皮书等途径，让武汉各界了解到法院在优化营商环境方面的创新和成绩，对司法的公开透明和便捷

服务有更多获得感。（市法院优化营环境工作专班王兆忠执笔）

[1] 根据原定方案，办理破产方面的考察学习对象是上海第三中级人民法院的破产法庭。后经沟通联络，该庭今年2月1日挂牌成立，人员尚未完全到位，工作尚未开展。所以，考察组临时决定到集中管辖上海四个区和国有企业破产案件的铁路运输法院调研。

[2] 在此公式中，破产程序的时间、成本和结果都是影响回收率的变量，但其中“破产程序的结果”即债务人企业是否会继续经营对回收率的影响最大。

[3] 假设案例是由世行专家与国际律师协会破产委员会共同设计，代表多数国家中型企业的破产情况。

[4] 2019年，我国该指数得分为5分，较上一年度增加1分。

[5] 考察组认为，保护少数投资者案件司法实践中案件较少，且一般均按照现有公司法实际操作，暂不具备专门调研分析的条件。但是，全市法院以后应注意加强该类案件的审理工作。

[6] 世界银行的负责人曾声称：“政府采取的改善营商环境措施，如果没有营商人士感知到，在营商环境排名中仍然无法得分”。